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[Cover Story]專家看問題

專訪台灣大學城鄉發展研究所所長夏鑄九教授

打破城市發展一級化
的迷思

從水患發生、地層下陷、水資源分配到城市發展的模式,
談雲林在台灣經濟的轉型中該如何走出自己的未來。

採訪.攝影 / 本刊編輯組

夏鑄九

 

夏鑄九

1947年生
金牛座
美國柏克萊加州大學建築學博士
台大建築與城鄉研究所教授兼所長

 

 

  地層下陷涉及水資源的運用及水患治理等問題,使它成為近十幾年西部海岸最棘手的問題之一。夏鑄九教授曾經受邀參與嘉義縣沿海地層下陷的研究,他認為所提出的辦法是可以解決地層下陷的,而解決方案的計劃本身固然有一定的困難度,找到問題還算容易,真正去解決它才是不容易,最終癥結所在還是政府有沒有決心要執行計畫。在他看來,嘉義的地層下陷問題其實跟雲林沿海所遇到的問題是一樣的,這些調查成果和解決方案也都可以共通運用。而更長遠的看,不單是水,台灣在很多發展決策上都產生了區域失衡的問題。所幸,雲林還有機會不重蹈城市發展一級化的覆轍。

從歷史軌跡裡找解決水資源問題的答案 
  夏鑄九回顧1960年末期以後的台灣,他說:「國家政策轉向,其實說明更深的是國家跟社會的關係改變了,國家在世界經濟裡扮演的角色改變了,我們今天回過頭來看,有的人說這叫作發展系國家,或是發展掛帥國家,也有人稱做外銷導向國家,無論學者用甚麼名詞來稱呼,意思是以外銷作為提振GNP引領經濟發展,甚至進一步的才能夠逐步技術升級,並在國際市場提升競爭力,國家的角色應該在這,所以在這個層次下,雲嘉地區的民生用水問題遠不及於工業發展,我們就可看見集集攔河堰、以及不管是雲嘉沿海用水量龐大的工業用水,變成國家政策與水資源政策考量的重點。」
  「在這之前一般農業用水、民生用水,不是國家政策的重點,其實整個台灣納入世界經濟新國際分工中。這個時候雲嘉地區,甚至包括了部分高雄縣的沿海,就變成了養殖業,它也不是政府所規劃,大家都要謀生存,政府並沒像當初考量工業用水來思考農漁業,當初過度的抽用地下水,更不用說很早以前的烏腳病等問題了,已經不只是台灣民生用水問題,用水需求量大的養殖業,時間久當然造成地層下陷,海水倒灌、鹽化等問題,這所造成的結果當然是不公平的。第一,對整個區域發展相當不公平,沿海地區面臨了長期性的淹水,大部分的人其實是受苦的,這時候是不分階級,但是事情的複雜是起因於水產的養殖,超抽地下水造成地層下陷引發海水倒灌。淹水的現象使這個不公平產生了兩個層次。另一個層面則是因國家水資源政策所造成的不公,這還是一般性,但落到人身上時,就形成了社會的隔離,這就是在區域的分配上有不公,因發展外銷導向的經濟而衍生,只是具體呈現在雲嘉地區。」夏鑄九把沿海地層下陷的問題看得很清楚。

政治人物關心居民的苦痛是演出來的
  氣候惡劣土地貧瘠,過去沿海養殖業的興起多少和自然環境框住的生活條件有些關聯,沿海地帶就業和生活都不容易,過去抽取地下水所撐起的水產養殖儼然成為沿海居民發展產業的希望,然而地層下陷的苦果最後卻是得由沿海居民共同承擔。不少下陷的土地都已經在地表感潮線以下,每逢颱風大雨過後,積水便久久不退。高雄縣林邊鄉在這次莫拉克颱風中受創嚴重,幾乎全鄉都泡在大水中,這樣的窘境隨著全球暖化和氣候異常的現象,發生的頻率恐怕只會更加頻繁。
  夏鑄九無奈的說:「政府很清楚誰在超抽,但大部分人賴此維生該怎麼取締?這形成了惡性循環,就是台灣的災難政治學,不管哪個政黨都一樣,政治人物坐車作秀表現誠意,居民就開始罵,成了一種表演,但問題並沒有解決,表演的人至少還知道這件事情,不去表演的人是根本不知道有事情發生,每次都重複表演政治,就成了災難政治學。」

每逢颱風豪雨來襲,農民總是損失慘重

誰來替邊陲的人民發聲
  問題怎麼解決?夏鑄九認為:「對於地方政府來說,這是地方治理的難題,不是他們所能夠承擔的。假如,從彰化的西南角開始算起,一直到嘉義雲林,甚至把台南縣北邊幾個鄉鎮納入也不成為問題。如果夠大夠偏遠,這一塊都集中在一起,或者更集中在南北邊一個角落的話,政府就被逼的得重視。這時政府可能會想到北海道通過的『離島振興法』,把它劃成一個特別的行政區域,用中央政策的干預加以協助,從財稅、經濟發展上多管齊下,各種配套或許還有機會,北海道是一個例子,因為北海道對日本來講是不可承擔之重,就像琉球,日本也對他們特別想辦法,但嘉雲地區說大不大,說嚴重卻也還支撐得下去,這就令人頭痛了。」
  夏鑄九提及上次與蘇治芬縣長討論到北海道,意思是應以中央的政策把它救起來,還是有機會的。「彰化縣西南角的櫥窗是彰化市,學生要鄉土熱也是去鹿港、員林,怎麼樣也不會想到二林,二林再往西南真是鳥不生蛋,所以為什麼白米炸彈客會發生在二林?因為連彰化縣政府都不容易注意到他!為什麼不會被注意到呢?因為它不夠大。雲林好歹是個雲林縣,否則連個替它講話的政府都沒有。」言談之中,似乎也看到了邊陲地區人民的無奈。

雲林的城市規模還有機會不重蹈城市一級化覆轍
  莫拉克水災發生後,眾多的治水檢討中,不乏防災資源分配不均的聲音,過去二十年大台北地區總共投入了三千億的治水經費,不斷的加高堤防到200年的防洪標準;相對於天然災害發生率有80%的中南部,防災的經費卻低得不成比例。看在夏鑄九眼中:「雲嘉就類似彰化西南角的例子,但至少雲林還沒有行政區域劃分的問題,劃分不理想的是與嘉義縣市,行政區域被分割了。」所謂城市一級化的發展方向,即當人口到達一定的數量,能夠升格的時候就自己跳脫了,就放棄周邊的人了,資源於是往人口密集的都市集中。台南縣市、嘉義縣市、新竹縣市等地方,夏鑄九相當不解當初為什麼要重劃,這是過去行政劃分法的問題造成後遺症,至少現在總算要改了,當時的問題不被看到,很難透過地方政府把問題表現出來並治理它。
  夏鑄九說:「我們用國外的例子來談些更根本的問題,但事實上談了也沒甚麼用,這是很令人沮喪的。好比說荷蘭,日前才帶著八位研究生到荷蘭與各個國家的學生參加夏令營,這夏令營的主題是荷蘭的國土規劃。Randstad中文直譯為環形城市,荷蘭與台灣在面積、人口來說是大同小異,唯一的不同是我們有中央山脈,而荷蘭則全是平原,甚至有部分土地低於海平面以下,台灣因為有中央山脈當海上屏障所以氣候比較穩定,荷蘭氣候一天當中變化劇烈,時而晴天,時而雨天甚至下冰雹,受大海氣候變化影響甚大,幾乎海上什麼天氣陸上就什麼天氣,加上全國土地幾乎都在海平面以下,所以荷蘭在十八世紀時就有了覺醒,開始發展都市化及工業化,但工業化及都市化的過程不能像美國、英國倫敦一樣變成都市一級化,而是有層級、有層次的作都市發展。」
  字尾dam是水壩的意思,在荷蘭許多城市的地名都跟它有關,夏鑄九說:「像第一級的大都市如阿姆斯特丹(Amsterdam)及鹿特丹(Rotterdam)還有政經中心及學術中心等,這幾個都市是荷蘭最大型城市,其它的都市規模雖然沒有他們大,但也只是規模略小,荷蘭的都市發展採環形分佈將綠色農業包裹在國土之中心,而且不准工業化之產業進入該區 域。一百年前的勞工運動迫使資本主義在荷蘭的地位搖搖欲墬,荷蘭的土地雖然有私有化但是個人土地的所有權力非常的微乎其微,國家公權力介入土地使用的狀況非常的深,因為他們不想讓城市的發展變得跟美國、倫敦、巴黎及東京一樣,人口因都市化發展而過度集中於某些大都市,在荷蘭都市人口依六十五萬人、五十五萬人及四十五萬人等級的劃分,都市人口的分佈理想的令人無法置信,雖然這是十八世紀的政策沿用至今,但是卻有相當的成效,到現在城市間用鐵路及公路甚至是現今歐盟正在興建的高速鐵路,都讓荷蘭各個城市緊密的連繫在一起。」

農業城市應以荷蘭為師
  這麼說來,人口規模不大的農業城市是最適合雲林的聚落型態,但農業城市該如何發展?夏鑄九說:「農業城市在荷蘭有著嚴格的規定,除了限制外來人口進入之外,同時給予原本就住在農業都市的人們相當之禮遇,所以農業城市規模的發展控制得相當理想,城市裡的農民也活得相當有榮耀,農業城市從十八世紀以來,致力於農業技術的改良及農作物市場供需的平衡都由政府非常有規劃的引領著。以Westerland這個地方來說,它就是個農村,但是它現在的外號叫作『玻璃村』,十八世紀以來由於必須與海爭地,所以發展出獨一無二的溫室技術。」夏鑄九所觀察到的農業城市並非如我們眼前所見資源貧乏的落後小鎮,那是一個農業科技先進的小城市。台灣的溫室技術就是來自荷蘭,當初是由台大園藝系的李哖老師引進的,才成就後來台灣的蝴蝶蘭王國。

水

以農業作為國土利用的中心
  「荷蘭的農業發展就是政府引領民間作一個統一運作,我舉荷蘭做例子的原因就是他們的環狀都市綠色心臟政策,對比在台灣,雲林的位置不就是台灣的中心?荷蘭早在二百年前就知道去規劃及發展,反觀我們台灣不管是中央政府或地方政府對農業的不重視,使得我們的農產品在國際上競爭力不足。解決的方法就是要避免類似台北、高雄這種一級化都市的產生,重視農業區的發展,使農業不是一個弱勢的區域,不是一個弱勢的部門。從農業區的民生考量去制訂農業的發展政策而不只是偏重在重化工業上。」夏鑄九這麼認為,政策如果能被影響,以農業做為國土利用的中心,那麼雲林的地位將有機會由邊陲轉為中心。
  夏鑄九也承認:「目前,在台灣區域不均的問題是很難去面對的,甚至是所謂的二級城市它的出路跟發展才有辦法解套。叫地方縣市首長去解決是不可能的事情,這件事情的解決方法在報告及評議書上都寫得很清楚,不只是工程的問題還要結合地方的經濟出路讓溼地跟觀光及農業互相緊密結合,同時地方也要知道政府政策,政府透過說明會或社區講座讓所有社區居民瞭解政府的規劃,透過地方的參與,而且地方也都了解這個事情才有可能被執行,加上海平面上升的問題只會使地層下陷的問題更嚴重,如果你一年前來問我這個問題的話我還不知道怎麼解決,可是現在這個已經有解決的方法了,就看怎麼去執行而已。」

重新思考產業結構的配置
  「讓地方的特產想辦法加工使產品跟文化、創意結合起來,這部分近幾年來已經有改進不少了,而且剛好跟台灣社會經濟的快速發展與社會活力及市民期待相結合,我覺得台灣已經不可能再像以前一樣那種以加工為主犧牲環保來達到經濟發展的目的。何況台灣工資都已經上漲了,在結構上中央政府必須要徹底的做改變。」
  台灣的農業制度不夠健全,夏鑄九以荷蘭做例子,無非是因為他們必須與海爭地,他們絕對屬於資本主義,但是土地的所有權運用上,政府有絕對的規劃權,而人民對政府也絕對的信賴,因為任何一個環節(如堤防或抽水機)出問題所有人都一起完蛋。夏鑄九說:「荷蘭人因為曾經發生過這樣的歷史所以他們全民有共識。而在台灣,你住台北或高雄根本沒辦法體會雲林嘉義淹水或農業發展的痛苦,因為沒有這樣的歷史經驗所以就沒有如此的社會共識。台灣為了保住亞洲四小龍的經濟地位,為了擠進東亞經濟共同圈,許多的人跟環境都被迫改變了,以最近這些年台灣社會的反應來看,這種以外銷導向的狹隘目標來犧牲環境,並且對勞工的剝削是非常嚴重的,我們是低薪資、高就業、高工時的工作環境,長久下來對人體健康及環境造成相當嚴重之傷害。現在台灣的政策應該走向有機農業和觀光旅遊為主,然後在製造業方面,應該要往清潔生產和循環經濟發展,也就是綠色經濟、循環經濟,當然技術升級和產業轉型這個都是必須的,否則台灣會活不下去。」
  「至於跟雲林更相關的就是福利政策,台灣在農業上有它的優勢在,在這個優勢的基礎上讓有機農業跟旅遊觀光還有地方文化結合在一起,朝這個方向發展才是一個出路。然後文化、觀光及農業必須整合起來,但是現在碰到一個問題就是政治上必須能有解決問題、引領發展的能力,目前我們政府解決問題的能力及執行政策的效率上有很大的危機,地方上的勢力盤根錯節也導致政策執行更加困難。」

緊盯世界的思潮
  訪談中,夏鑄九不時地回顧過去世界主要的發展脈動,他說:「1970年因為社會運動全面性的在世界各地發生,那是由1968年巴黎學運帶出來的,主要是論述無政府主義(Anarchism),色彩非常強烈的理論目的正在追求一個更美好的世界。1968學運的影響到今天都還沒有定論,但是從1970年代後期的科技革命像是駭客的價值觀這些東西的出現都跟它脫離不了關係,所以1968巴黎學運是個大關鍵,1968年以前等於是把技術官僚所主導的社會科學跟人文科學整個翻轉。1968是個分水嶺,到1970年代我出國讀書的時候這些想法進入了學術的殿堂,他們在分析一個福利國家(Welfare state)的資本主義社會時最能抓到要害,最主要是這個原因,那麼最美好的日子在1970年末到1980年初那時候學院百花齊放,因為既有勢力都打垮了,但是政治上卻是保守的力量重構了資本主義,就是所謂的柴契爾經濟資本主義(Thatcherism),同時藉著70年中葉以後,高科技革命的成果改造了資本主義,使資本主義取得了新的活力,導致福利國家的經濟徹底被拋棄掉了。」
  充滿改革理想的夏鑄九認為:「社會理論至少在學院那段時間取得了勝利,但在政治上輸了,國際的壟斷資本主義後來主宰了全世界的經濟。所以,我覺得後來學院裡沒有新的東西,直到這次美國金融風暴才讓新自由主義(Neoliberalism)及新保守主義(Neoconservatism)受到了致命的打擊,一直到現在。可是就是那一段時間台灣經濟的表現非常的好,到2000年為止堪稱經濟發展的黃金世代,但從2000年以後到現在台灣政府一直都還沒調整過來,去思考產業轉型的問題。」

改變的時刻到了
  夏鑄九為整個訪談做了個結語:「我覺得台灣現在是到了需要做根本改變的時候了,台灣也有條件去做這種改變,第一個條件是台灣的社會,任何的改變都必須去面對台灣已經是民主化的社會,不然任何政策都行不通,也就是說所有的政策過程都必須通過草根參與的過程,台灣已經不再是一個威權的政府。第二個條件我覺得台灣的產業已經累積了一定程度技術,特別是電子產業這是無庸置疑的,在這個全球經濟的分工中透過一個越界的連結,台灣的產業特別是電子業確實能夠技術升級,然後帶動台灣的產業轉型。台灣的農業其實是很有競爭力的,台灣的農業多樣化應變能力強,進一步引領走向有機農業,然後跟地方文化與觀光三者結合在一起我覺得是有出路的,然後把地方特色的技藝保留下來珍惜,我覺得這是做得到的。」雲林是否真正能夠擺脫邊陲的命運,繫乎產業的重整,也繫乎政府對永續利用這塊土地問題的重視。



 
 
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